La planeación que elabora el sector público es poco efectiva, en términos de la consecución de los objetivos que se establecen en los planes porque normalmente se le considera como un ejercicio técnico que debe realizarse por mandato constitucional, algunas veces con participación limitada de ciudadanos mediante “foros de consulta”. El resultado con frecuencia es la elaboración de un documento que no rige cabalmente el proceso de toma de decisiones. A pesar de ello nadie puede cuestionar la trascendencia de la planeación para un ejercicio público responsable.
Así, pretendemos abordar
el debate sobre planeación y desarrollo en cinco aspectos que consideramos
de particular trascendencia: a) planeación regional y metropolitana;
b) planeación participativa y democrática; c) planeación
y desarrollo en municipios rurales e indígenas; d) promoción
del desarrollo económico local, y e) desarrollo sustentable
en gobiernos locales.
Por lo anterior, invitamos
a especialistas, académicos y planificadores a discutir sobre el
ejercicio de la planeación del desarrollo en gobiernos locales;
los nexos entre diversas instituciones de una metrópoli al planear
sus objetivos comunes; el papel de la planeación cuando el Estado
se plantea sus principales metas económicas y la relación
de éstas con el entorno social, político y ambiental; una
cultura de planeación que integre responsable, creativa y productivamente
las opiniones de los grupos y ciudadanos que serían receptores de
los beneficios o perjuicios de los planes, y por último, acerca
de un claro esquema de responsabilidad pública que premie la eficiencia
y castigue la ineficacia al ejecutar lo planeado.
Planear es una obligación del gobierno y se considera una acción ordenadora de las actividades de todas las áreas de gobierno. El instrumento fundamental de la planeación gubernamental en México es el Plan Nacional de Desarrollo, aunque también existen planes de desarrollo en estados y municipios.
La planeación se define y sustenta en el artículo 26 de nuestra Constitución, que le dedica cuatro párrafos. En ellos se establece la responsabilidad del Estado en la materia que se ejerce a través de un sistema de planeación democrática. El carácter democrático de la planeación estriba en el mandato constitucional de que el Poder Ejecutivo realice una "consulta" antes de elaborar un plan entre los "sectores sociales" para que éstos tengan la oportunidad de emitir comentarios y opiniones respecto a las necesidades sociales o sectoriales para que sean incluidas en el plan.
El mandato al gobierno federal
no se repite, al menos no en la misma forma, en los gobiernos estatales
y municipales, que no siempre incluyen en su constitución o ley
orgánica municipal la obligación de elaborar planes de desarrollo,
no obstante lo cual se observa que esta práctica, casi ritual, se
realiza puntualmente en el inicio de cada gobierno. Tampoco se observa
que los gobiernos estatales dispongan de una verdadera estrategia de planeación
para hacer operativa esta obligación local. Menos aún los
gobiernos municipales, pues si bien se les manda organizar comités
municipales de planeación del desarrollo en casi todas las leyes
orgánicas de las entidades federativas, poco pueden hacer frente
a las exigencias mínimas de la instrumentación logística
y práctica de una planeación digna de tal nombre.
Planeación participativa y democrática
Descripción del tema
"El Sistema Nacional de Planeación Democrática constituye el conjunto articulado de relaciones funcionales, que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, a fin de efectuar acciones de común acuerdo". Esta descripción aparece en el Manual de Planeación de Banobras, que se basa en el espíritu de nuestra Constitución en lo referente a planeación.
La planeación participativa y democrática es un ejercicio en el que participan organizaciones, instituciones y ciudadanos para revisar periódicamente la ruta que una entidad municipal, estatal o federal se ha propuesto seguir. Asimismo, generalmente, el ejercicio adopta una modalidad de propuesta, al inicio de una nueva administración, misma que por tradición elabora un plan de acción e invita a los sectores de la sociedad a emitir sus propuestas para incorporarlas en el mismo.
Problemática
Las relaciones entre las dependencias y entidades del sector público tienen realmente muy poco de funcionales, y aún menos de articuladas; de ello puede dar fe cualquier investigador o funcionario público que haya analizado o padecido las neurosis instrumentadoras que sufren quienes elaboran los programas donde se involucra más de una dependencia. Puesto que las dependencias de un mismo orden se consideran iguales, se da una lucha entre ellas a través de funcionarios de distinto nivel, que desean imprimirle su lógica al programa común. Aun cuando son copartícipes de los resultados del programa, ninguna responde en realidad por el fracaso, mientras que si se alcanza el éxito ?cuando extraña o fortuitamente se logra?, siempre tiene paternidades ilegítimas.
Normalmente la participación se reduce a organizar de foros de consulta en los que participan muy pocos representantes legítimos de los diferentes grupos de interés.
Reactivos
Descripción del tema
La planeación regional es un acuerdo en cuanto a los objetivos que se persiguen y los procedimientos necesarios para organizar a acción de gobierno y la gestión pública con el concurso de las diferentes autoridades cuyas diversas jurisdicciones componen una región o una gran concentración urbana; busca atender problemas y construir propuestas que respetan las divisiones políticas y adopten una visión centrada en la geografía social y humana de la región y no tanto en los límites políticos y territoriales, casi siempre arbitrarios.
Este tipo de planeación requiere una visión de largo plazo y además de altos grados de consenso entre las entidades signantes. La planeación regional se realiza entre municipios que comparten una zona geográfico-económica y, por lo tanto, tienen intereses en común que deben ser preservados a través del tiempo. La planeación metropolitana la llevan a cabo municipios que forman una metrópoli con una cantidad considerable de habitantes y problemas que no reconocen límites municipales ni la temporalidad de una administración.
Problemática
Es común que se cometa el grave error de querer reinventar los estados y los municipios cada seis o tres años, respectivamente por lo que un plan de desarrollo a nivel local ?que requiere de extensos periodos de tiempo para arrojar resultados tangibles? difícilmente se cumple cabalmente. Cada administración elabora su propio plan, que poco o nada tiene que ver con los planes anteriores o con aquellos que simultáneamente ejercen la federación y el estado en el municipio de que se trate. Por lo tanto, la coherencia del plan con los planes coexistentes o previos es nula.
Los problemas en las urbes tienen una extensión que supera siempre a más de un municipio; y en el caso del Distrito Federal, a más de un gobierno. A los problemas públicos de una urbe no se les puede encontrar solución por separado; se requiere de mucho talento técnico y voluntad política para realizar planes sectoriales o globales que puedan funcionar en toda una metrópoli.
La seguridad pública, la contaminación ambiental, la promoción económica, el desarrollo urbano, el abasto de agua, los desechos sólidos, y tantos otros, son problemas que no reconocen partidos, administraciones, límites territoriales. En un conflicto entre autoridades de la misma metrópoli, el ciudadano puede ser el gran perdedor.
Existen al menos tres núcleos
de problemas:
1. La falta de instrumentación
jurídica que obligue a las autoridades de cada jurisdicción
participante a obtener consensos.
2. La dificultad para distinguir
el problema técnico de su respectiva solución técnica,
en ocasiones con base en una autoridad técnica, y del ejercicio
del poder político territorial; muchos años de politización
de las obligaciones gubernamentales impiden distinguir el ejercicio del
poder en los asuntos públicos del ejercicio del poder mediante el
control y la dosificación de servicios públicos.
3. La estructura del ejercicio
de la inversión pública concentrada en el control del destino
del gasto y, por lo tanto, etiquetada y asociada a una autoridad responsable,
lo cual hace prácticamente imposible la concurrencia de las autoridades
de una metrópoli o región sin enfrentar serios problemas
de administración del gasto público.
La planeación metropolitana enfrenta el doble reto que implica ser muy reciente y, por ende, escasamente reconocida entre los actores políticos. A pesar de lo difícil que resulta obtener de consensos para llevarla a cabo, sus beneficios potenciales son innegables.
En cuanto a la planeación regional cabe mencionar que se requiere considerar variables que pueden obstaculizar cualquier intención, por buena que sea. Por ejemplo, en el caso del saneamiento de la cuenca Lerma-Chapala, y el consecuente restablecimiento del lago, podemos reconocer un intento noble que no ha fructificado porque no hay quien pueda hacer cumplir a los estados y municipios que la comparten sus compromisos de sacrificar intereses particulares de corto plazo por el beneficio común en el mediano y largo plazos.
Reactivos
Descripción del tema
En los municipios rurales y pequeños, dadas sus características presupuestarias y sociales, no se cuenta con el dinero ni con el factor humano que pueda llevar a cabo un ejercicio racional y profesional de planeación. Su alternativa es solicitar ayuda a los gobiernos estatales, que los apoyan con la elaboración de sus planes. Sin embargo, es frecuente encontrar apoyos estatales dirigidos sobre todo a darle forma a los aspectos de inversión pública sin tocar los sociales, culturales, políticos o de gestión social en cada municipio.
En lo que respecta a los grupos indígenas y su organización, éstos se encuentran muy lejos de la figura tradicional del municipio, ya que a través de este se impone un sistema de relaciones institucionales ajenos a su cultura. Sobra decir que los sistemas de planeación actuales están descontextualizados de los territorios donde habitan grupos indígenas.
Problemática
Los municipios rurales e indígenas se encuentran inmersos en un círculo vicioso que inicia en la precariedad de su aparato productivo y que se traduce en un gobierno municipal con escasas capacidades para promover el desarrollo y la planeación local. Por otra parte, estos municipios están fuera de la estrategia de desarrollo del país, por lo cual se tienen que articular a políticas del gobierno federal y estatal de compensación que no se dirigen a fortalecer las capacidades municipales para realizar tareas de promoción del desarrollo. Aún más, los gobiernos federal y estatales no tienen políticas flexibles que pudieran apoyar las diversas formas de organización social derivadas de la presencia de distintos patrones culturales.
Reactivos
Descripción del tema
El concepto de desarrollo sustentable tiene que ver con la idea de un desarrollo armónico que, lejos de aniquilar los recursos de los cuales se nutre, es el principal interesado y protector de su entorno ecológico, económico y social. Un desarrollo sustentable requiere de instituciones que sancionen y castiguen prácticas depredatorias del medio ambiente y que a la vez se preocupen por la regeneración sistemática del mismo.
Generalmente persiste la tendencia de agregar sostenible al adjetivo sustentable, mencionando la aspiración de que el impulso del desarrollo sustentable, lejos de agotarse o extinguirse, busque su permanencia a través de una ética de la responsabilidad compartida entre sociedad, gobierno e iniciativa privada.
Problemática
Durante varios años nuestro país vivió sin reglas ni instituciones que se preocuparan por la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales. México acusa un gravísimo índice de deterioro ambiental que en algunos casos se avizora irreversible. En la población no existe una cultura de la preservación ni se observan esfuerzos serios y efectivos para crearla.
Ante la escasa y laxa regulación en la materia, así como la corrupción en las estructuras supervisoras, nuestro país se vuelve atractivo para empresas en procesos de producción contaminantes que ya no son bien recibidos en los países del primer mundo.
Se requiere una visión que considere la variable ambiental como un importante factor de desarrollo económico que vea en una buena regulación no una traba, sino la garantía de que las empresas que utilizan recursos renovables podrán seguir contado con insumos.
Reactivos
Descripción del tema
La promoción del desarrollo económico es una responsabilidad de los tres órdenes de gobierno y su efectiva realización y permanencia depende de actividades y programas perfectamente coordinados entre federación, estados y municipios. Esta responsabilidad corresponde en buena medida a la iniciativa privada y a la sociedad en general, ya que sin uno de estos tres elementos ?gobierno (en sus tres órdenes), iniciativa privada y sociedad? la ecuación se encontraría incompleta.
Nuestro ordenamiento constitucional dedica el artículo 25 al desarrollo y la promoción del desarrollo. Su primer párrafo dice: "Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que mediante el fomento del creciente empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución".
La responsabilidad del gobierno en esta promoción se ejerce a través de diversas modalidades. El gobierno es el responsable de establecer el marco legal en materia económica, por lo que debe cuidar factores como competencia económica justa y legal, agilización administrativa de los trámites para empresas establecidas y nacientes y cuidado de la economía nacional contra prácticas desleales en el mercado internacional.
Otra atribución importante del gobierno es la redistribución de la riqueza mediante cargas fiscales diferenciadas que permitan que la riqueza generada por todos se distribuya de alguna manera, en los estratos económicos inferiores, a través de las instituciones sociales del Estado. El instrumento fiscal de éste también puede ser utilizado para cumplir con metas de fomento del desarrollo, a través de facilidades fiscales a sectores económicos que se pretenda estimular.
Otra manera en que el gobierno debe participar en el desarrollo económico es como promotor, proporcionando al empresariado en todos sus niveles, pero particularmente en el pequeño y el micro, los apoyos necesarios para emprender negocios que generen fuentes de trabajo.
Problemática
La riqueza se distribuye cada vez peor y la brecha entre ricos y pobres crece, sin que se avizore capacidad ni voluntad para frenar tan perversa tendencia.
El desarrollo de las regiones rurales acusa el mayor atraso, lo que provoca marginación, rezago y migración. La aspiración de generar riqueza en el agro, salvo contadas excepciones, se ha vuelto una quimera. Los capitales públicos y privados obedecen a una dinámica centrípeta que deja a las periferias en un estado de indefensión.
Debido a nuestro centralismo de facto, las mayores cantidades de dinero y los programas son ejercidos por la federación ?máxima concentradora de recursos? tomando en cuenta cada vez menos a las comunidades periféricas. Debido a esto, buena parte de los recursos destinados a la promoción del desarrollo de las zonas depauperadas de nuestro país difícilmente llegan a sus destinatarios, ya que atraviesan por varias represas que lo adelgazan, como la burocracia, el corporativismo y la corrupción.
Reactivos
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Grijalbo, México, 1990.
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de Administración Pública, "Manual de planeación del desarrollo
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García del Castillo, Rodolfo,
"Los municipios en México. Los retos ante el futuro". Miguel Angel Porrúa,
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Manheim, Karl, "Libertad poder y
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México, 1982.
Tamayo López Portillo Jorge,
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