1. Introducción.

Los municipios del país han sido pobres en forma ancestral, debido principalmente a que las fuentes a que pueden acudir en forma directa, tienen muchas restricciones; algunas derivadas de normas jurídicas, y otras de compromisos que las entidades federativas han adquirido, principalmente en materia de coordinación fiscal; sin embargo, a pesar de las escasas fuentes tributarias a que pueden recurrir, se percibe en ocasiones poca voluntad por parte de muchos funcionarios municipales para hacer efectivas las aportaciones que por estas fuentes pudieran obtener; independientemente de otras fuentes no tributarias que también explotan de manera deficiente.

 
Son principalmente tres los campos en que la Constitución General de la República en su artículo 115 consagra espacios de ingresos propios para los municipios, señala que percibirán ingresos derivados de:

1. Los bienes que les pertenezcan;
2. Las contribuciones que las legislaturas establezcan a su favor; y
3. La prestación de los servicios públicos a su cargo.

        1.1. Ingresos derivados de los bienes que les pertenezcan.

En este apartado constitucional se consagra la facultad que tienen los municipios de obtener ingresos derivados del rendimiento de sus propios bienes; o sea, aquellos ingresos que provengan de la explotación, uso o aprovechamiento de los bienes propiedad de los municipios. En la práctica, resulta un tanto difícil que los municipios puedan obtener ingresos derivados de sus propios bienes, ya que en realidad se presentan algunos aspectos que en principio lo impiden o algunos lo limitan.
 

Es muy reducida la cantidad de bienes que pudieran en un momento dado proporcionar ingresos a los municipios, ya que la mayor parte de éstos los tienen destinados a la prestación de servicios públicos cuyo rendimiento no se refleja como una explotación de los rendimientos patrimoniales.

 
Además de lo anterior, existe otro problema que radica en que realmente los municipios desconocen en forma cabal, cuáles son todos los bienes que les pertenecen, y esto se debe, en buena medida, a aspectos de tipo histórico que fue perdiéndose la identificación y control sobre los bienes que integran el patrimonio de los municipios.

 
Sabemos todos que las contribuciones inmobiliarias, principalmente el predial, se encuentran en un nivel de rendimiento escaso, es decir, no obstante que no es despreciable el ingreso que perciben los municipios por concepto de impuesto predial, sabemos también que es mucho el potencial que éste tiene, aún sin explotar, y que en un momento dado podría representar un alivio importante a la administración municipal en el aspecto financiero.

 
Es también muy clara la constitución cuando señala que los municipios obtendrán ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo; sin embargo, en la práctica son pocos los rendimientos que los municipios perciben derivados de la prestación de los servicios públicos, principalmente por la renuencia que los ciudadanos expresan a pagar contribuciones por servicios públicos. Podemos señalar que los problemas fundamentales con que tropiezan los municipios en el cobro de los derechos de los servicios públicos son fundamentalmente:

• La renuencia de los particulares a cubrirlos
• La problemática fiscal que se tiene para hacer efectivos los cobros

 
Por otra parte, hay ausencia de normatividad sustantiva en materia de prestación de los servicios públicos, la cual resulta esencial para que se sienten las bases de lo que posteriormente podría ser un diseño adecuado de los derechos, a cargo de los particulares para resarcir al poder público municipal en los gastos que realice en la prestación de los servicios públicos.

 
Finalmente, en cuanto a los servicios públicos se presenta la problemática relacionada con las cuotas o tarifas que se establecen en las leyes de ingresos para la obtención de estos derechos, dándose el caso que en virtud de la ausencia de potestad tributaria de los municipios, y que se materializa en la imposibilidad jurídica de establecer los cobros de las leyes, ya que esta potestad se ubica en poder de los congresos, son éstos los que fijan las cantidades a cobrar por la prestación de los servicios públicos municipales, desatendiendo en muchas de las ocasiones las propuestas que sobre la materia les hacen los propios ayuntamientos, y señalando, la mayoría de las veces con criterios políticos los cobros que habrán de hacerse sobre la materia, los que en muchas de las ocasiones son muy por abajo de lo que cuestan los insumos que se requieren para prestar estos servicios, ocasionando un deterioro, muchas de las veces importante a las administraciones municipales.

2. Potestad y Competencia Tributaria Municipal.

La potestad tributaria es un concepto inseparable del concepto soberanía. Se dice que soberanía es un poder que no admite un poder superior. Los Estados son quienes detentan el poder soberano, el cual les fue concedido por el pueblo en quien en principio radica, al haberlo éste depositado en el orden jurídico constitucional.

 
Es un presupuesto que el ente soberano para su existencia, permanencia y cumplimiento de sus fines, debe utilizar infinidad de recursos, los cuales deberá allegárselos por diferentes medios. El principal de ellos será a través de las contribuciones que hagan los propios ciudadanos miembros del estado.

 
Resulta evidente que los ciudadanos preocupados por sus necesidades individuales, con mucha frecuencia soslayan las necesidades de la sociedad en su conjunto, por lo que se hace necesario que el Estado ejerza su poder soberano para establecer las contribuciones que deberán hacer los ciudadanos y exigir el pago forzoso de las mismas, en caso de faltar el cumplimiento voluntario del ciudadano.

 
Es pues la potestad tributaria un ejercicio de soberanía, es la potestad o poder que tiene el Estado o ente estatal de imponer contribuciones y exigir su pago, aún de manera forzosa.
 

Como todos sabemos el federalismo mexicano se ha caracterizado por no establecer en el Texto Constitucional el señalamiento de competencias y potestades expresas para cada nivel de gobierno, siendo el llamado "Principio de Reserva" señalado en el artículo 124 Constitucional el que señala la regla general cuando establece que, las atribuciones que no se otorgaron a los funcionarios federales se entienden reservadas para los estados; no obstante, no siempre son claras las atribuciones otorgadas a los funcionarios federales, ya que muchas de ellas hay que deducirlas de prohibiciones y limitaciones a las entidades federativas o, de atribuciones implícitas contenidas en otras que se establecen expresamente. Esto ha ocasionado la concurrencia de potestades en términos genéricos que obligan a los gobiernos federal y estatales a concertar las actividades en que materializarán las atribuciones concurrentes.

 
La materia hacendaria no es la excepción, ya que el artículo 73 Constitucional en su fracción VII, faculta al Congreso de la Unión a establecer las contribuciones necesarias para cubrir su gasto, y este propio artículo en su fracción XXIX-A, señala la exclusividad al Gobierno de la República para establecer gravámenes sobre ciertas materias como son, entre otras: energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina, cerillos y fósforos, aguamiel, explotación forestal, y exportación e importación de mercancías, etc.

 
Por otro lado, existen prohibiciones absolutas y relativas a las entidades federativas para el establecimiento de gravámenes sobre ciertas materias, lo cual automáticamente los convierte en exclusivos del Gobierno Federal.

 
De lo anterior se desprende, que los espacios tributarios son en principio concurrentes con excepción de los señalados como exclusivos del gobierno federal, pudiendo en consecuencia los municipios recurrir a ellos para el establecimiento de gravámenes; sin embargo, sabemos que los municipios no cuentan con potestad tributaria, que les permita establecer sus propios tributos en forma independiente, teniendo que recurrir a las legislaturas locales para que sean éstas quienes determinen cuáles serán, y en qué medida, las contribuciones que podrán percibir durante un ejercicio fiscal.

 
Por su parte, las legislaturas locales al señalar las contribuciones municipales, deberán tomar en consideración los compromisos adquiridos en el esquema del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria, en el cual se señalan múltiples prohibiciones que reducen en forma considerable las posibilidades de percepción de "ingresos propios" de los municipios.

 
Resulta entonces, que los municipios perciben como renglón más importante de ingresos las llamadas "participaciones federales" cuyo peso relativo en los ingresos totales de los municipios en algunos casos alcanzan niveles superiores al 80%. Con la creación de los fondos de la Ley de Coordinación Fiscal, esta proporción aumentará si consideramos dichas aportaciones como si fueran participaciones. Esto ha tenido como consecuencia que algunos municipios descuiden sus fuentes propias; sin embargo, en muchos casos la tendencia ha sido aumentar los ingresos propios a través del mejoramiento de la administración tributaria, contribuyendo en forma importante a este propósito, el hecho de que los ingresos tributarios por predial y agua, juegan un papel importante en la distribución del fondo de fomento municipal, obteniendo con esto un doble beneficio: por un lado, el recaudatorio y por el otro, el incremento de sus participaciones.

 
Ahora bien, como señalamos antes, el municipio no está dotado de potestad tributaria, esto ocasiona que: el municipio no participe en forma efectiva en la elaboración de su Ley de Ingresos; los Congresos Locales fijan de manera unilateral incrementos porcentuales a las leyes de ingresos, sin tomar en consideración, en muchas ocasiones, la opinión de los municipios; hay ausencia casi total de medidas de política tributaria en el ámbito municipal y al parecer hay poca eficacia recaudatoria en el ámbito de los municipios.
 
 

3. Ejercicio de Potestades Tributarias por los Ayuntamientos en Materia de Ingresos por Servicios Públicos Municipales.

 
La Constitución General de la República establece la obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público, así de la Federación, como del Distrito Federal y del Estado o Municipio en que radiquen, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. En correspondencia a esta obligación, la propia Constitución faculta a diversas autoridades en el ámbito de su competencia para hacerla cumplir. De tal manera, que faculta al Congreso de la Unión a establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos de la Federación, el cual debe ser aprobado anualmente, lo que hace que las contribuciones también sean aprobadas anualmente. Asimismo, faculta al titular del Poder Ejecutivo Federal a cumplir y hacer cumplir las leyes expedidas por el Congreso, facultad que le permite recaudar las contribuciones impuestas por este último.

 
Es de notarse, entonces, que la Constitución Federal se ocupa de dotar de potestades y competencias tributarias a los funcionarios federales, y solamente establece la obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos de los gobiernos locales, sin ocuparse de dotar de facultades a éstos. Aplica, por lo tanto, el principio de reserva, quedando como facultad reservada a los estados su potestad tributaria, la cual cada estado ha establecido en su propia constitución local. Esto implica la concurrencia impositiva de la federación y los estados, lo que significa que tanto federación y estados pueden gravar las mismas fuentes, lo que al suceder genera la llamada doble tributación. Esta última ha sido resuelta a través del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria.

 
En cuanto a los municipios, la Constitución establece que éstos son la base de la división política y administrativa de los Estados, y que, como dijimos anteriormente, su potestad tributaria radica en las legislaturas locales.

 
Inherentes al orden jurídico, se encuentran las llamadas garantías de seguridad jurídica, en virtud de las cuales el Estado se encuentra obligado a actuar en el marco de un sistema de derecho, arreglado conforme a los postulados constitucionales, en el cual también se establecen limitaciones para la actuación de los particulares. Este sistema o estado de derecho se basa, pues, en la constitución o ley primaria, que es la cúspide de la jerarquía jurídica, y se instrumenta a través de leyes reglamentarias, llamadas también leyes secundarias y de toda una normatividad derivada de éstas.

 
Destacan entre las garantías de seguridad jurídica, los principios de legalidad y de certidumbre jurídica. En virtud del primero de ellos, la autoridad solamente puede hacer aquello que la ley le faculte, y los particulares podrán hacer todo aquello que la ley no les prohiba. El principio de certidumbre tiene como finalidad garantizar al particular que la autoridad actuará solamente cuando se actualicen los presupuestos previstos por las leyes, las cuales serán generales y abstractas y previamente expedidas, por lo que conocerá con anticipación las situaciones que la ley prevé, teniendo en consecuencia seguridad de la forma en que actuará la autoridad.

 
Lo anterior nos lleva forzosamente a la reflexión de que la soberanía se ejerce en el marco del estado de derecho plasmado en la constitución, y que su ejercicio se lleva a cabo por las autoridades facultadas por ésta. En el sistema de división de poderes, corresponde al Poder Legislativo la creación de leyes, las cuales servirán de marco para la actuación de las demás autoridades.

 
Precisamente en las leyes expedidas por las legislaturas, deberán establecerse las contribuciones que los ciudadanos deberán pagar. En cumplimiento de los principios de legalidad y certidumbre jurídica, las leyes que las establezcan deberán definir todos sus elementos: objeto, sujetos, base, tasas, cuotas o tarifas, exenciones, lugar de pago, época de pago y obligaciones formales, así como las facultades de las autoridades.

 
La potestad tributaria consiste, en principio, en la potestad para crear leyes que impongan contribuciones, obligando a los particulares a su cumplimiento forzoso y facultando a las autoridades para exigirlas.

 
En resumen, las contribuciones deberán establecerse en leyes, entendidas éstas en el sentido material, puesto que establecen obligaciones; y en el sentido formal, puesto que son expedidas por el órgano facultado para ejercer las funciones legislativas, es decir, el Poder Legislativo.

 
Ahora bien, al municipio, autoridad más cercana a la comunidad, la Constitución le encomendó la prestación de los servicios públicos prioritarios. Además la propia Constitución facultó a los ayuntamientos a obtener ingresos por la prestación de los servicios públicos a su cargo. Resulta claro que el constituyente tuvo la intención de que el ayuntamiento, como máxima autoridad municipal, se allegara de recursos suficientes para financiar la prestación de dichos servicios públicos.

 
Es bien sabido que las decisiones con mayor conocimiento de causa respecto de asuntos de carácter local, se dan precisamente por autoridades locales, en virtud de que éstas están en constante contacto con esos asuntos. Asimismo, las autoridades locales, pueden evaluar con mayor precisión, aspectos tales como prioridades de las necesidades de la comunidad, la situación social y económica de la población, la conciencia social de la ciudadanía, las posibilidades de desarrollo del municipio, etc. Lo anterior permite a la autoridad municipal contar con los elementos suficientes para llegar a la toma de decisiones más adecuada para la realidad municipal.

 
La necesidad de que los Municipios, por conducto de los ayuntamientos, cuenten con potestades tributarias, se hace urgente, tratándose de los derechos por la prestación de servicios públicos a cargo del municipio, debido a que con frecuencia éstos consumen gran cantidad de los recursos municipales, lo que limita la posibilidad de realizar gasto de inversión, en el cual se sustenta el desarrollo del municipio.

 
Para lograr el propósito apuntado, es necesario salvar algunos aspectos constitucionales, como es el que la potestad tributaria municipal sea ejercida por los congresos locales. Entonces será necesario reformar la constitución para permitir que los ayuntamientos sean los depositarios de dicha potestad tributaria.

 
El planteamiento pudiera parecer osado, sobretodo desde el punto de vista de los que defienden la estricta división de poderes, pues el ayuntamiento al no ser un órgano legislativo, no posee facultades para ejercer actos de potestad tributaria, tal como sería el establecer contribuciones o algún elemento de ellas, máxime que la constitución expresamente dice que los mexicanos están obligados a contribuir al gasto público en la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Además de que también de manera expresa dice que las leyes de ingresos de los ayuntamientos serán aprobadas por las legislaturas de los Estados.

 
Sin embargo, es posible encontrar que algunas entidades federativas han delegado algunas potestades tributarias a los ayuntamientos, o incluso a algunos organismos descentralizados, como es el caso de los organismos que prestan los servicios de agua potable, aunque en forma limitada; así por ejemplo, es frecuente que las tablas de valores catastrales, las cuales sirven de base para la determinación de las contribuciones inmobiliarias, sean autorizadas por los cabildos, sin ratificación por los congresos locales. Opinan algunos doctrinistas que en estricta constitucionalidad, dichas tablas deberían ser aprobadas por las legislaturas, para el cumplimiento del principio de legalidad, considerando que, los valores expresados en dichas tablas constituyen la "base", el cual es un elemento de las contribuciones inmobiliarias.

 
Cabe mencionar que con relación a las reformas al artículo. 115 constitucional aprobadas el 24 de junio de 1999 por el Senado, de la cual falta la ratificación por las legislaturas locales y su publicación para su entrada en vigor, el documento original que contenía la iniciativa, proponía que la aprobación de las tablas de valores catastrales fuera una facultad exclusiva de los ayuntamientos. Lamentablemente esta propuesta no prosperó, tal vez por las razones expuestas en el párrafo anterior. Sin embargo, es notorio que cada vez existen más personas convencidas de la necesidad del otorgamiento de potestades tributarias a los municipios.

 
De todo lo anterior, concluimos que la Constitución expresamente vincula la potestad tributaria municipal con el principio de legalidad, es decir, que la imposición de contribuciones debe hacerse a través de leyes formalmente expedidas por el órgano legislativo local, o sea, el congreso o legislatura local.

 
De tal forma que la propuesta planteada pareciera en principio contradecir las disposiciones constitucionales, en especial las referentes a la división de poderes, pues si los ayuntamientos ejercieran potestades tributarias invadirían la esfera de competencias de los congresos locales. Sin embargo, ésta es una posición muy extrema, históricamente se han dado infinidad de casos en que se establecen excepciones a la división de poderes, casos en que una función que materialmente le corresponde a un poder, formalmente es realizada por otro poder. Ejemplos de esto los encontramos en el juicio político, de naturaleza jurisdiccional y ejercido por el poder legislativo; la facultad reglamentaria, materialmente normativa y formalmente ejercida por el poder ejecutivo; los tribunales administrativos, dependientes en muchos casos del ejecutivo y con funciones jurisdiccionales, etc.

 
Si los ayuntamientos ostentan la facultad reglamentaria en el ámbito municipal, de la cual dijimos que su naturaleza es esencialmente normativa (legislativa), y si se les otorgase la potestad tributaria, al ejercer ésta, la concepción sería la misma, es decir, un acto materialmente legislativo formalmente ejercido por una autoridad administrativa, que es el ayuntamiento. Entendido de esta manera, no se violentaría el principio constitucional de legalidad.

 
Ya no se discute que cada municipio tiene características diferentes a los demás municipios, incluso de aquellos con los que en apariencia comparte una misma tipología, como en ocasiones sucede cuando se les tipifica con criterios poblacionales. Cada municipio tiene una ubicación muy especial dentro de su entorno, posee características diferentes, demográficas, culturales, económicas, geográficas, topográficas, etnográficas, y aunque parezca extraño hasta idiomáticas, lo que le particulariza a cada municipio y le genera necesidades específicas, mismas que deberán ser atendidas de un modo particular. Razones por las cuales se sostiene que el ayuntamiento es quien mejor conocimiento tiene de la realidad de su municipio.

 
Es común que las legislaturas locales tiendan a agrupar a los municipios, la mayoría de las veces tomando el criterio del tamaño de su población, estandarizando para cada grupo las tasas y tarifas de los servicios públicos, siendo que como lo mencionamos cada municipio debe recibir un trato diferenciado, en virtud de sus particulares características.

 
Adicionalmente a lo anterior, y desde un punto de vista operativo, la gran mayoría de las legislaturas locales, tienen dos períodos ordinarios de sesiones, que sumadas no representan más de seis meses del año, en los que deben discutir y aprobar la gran parte de sus asuntos, situación que les provoca acumulación de asuntos a tratar, lo que indirectamente afecta la revisión minuciosa de las leyes de ingresos municipales, por las limitaciones en los términos (tiempos) legales, situación que se agrava en las entidades con gran número de municipios. Por otro lado, los ayuntamientos sesionan durante todo el año, lo que les permitiría revisar minuciosamente su propia ley de ingresos, reflejándose en una disminución de la carga administrativa de las legislaturas.

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