Dentro de la creciente literatura en español que trata el tema del análisis de las políticas públicas como una disciplina de las ciencias sociales, encontramos que la gran mayoría, sino es que toda, aborda la estructuración de los problemas públicos desde una perspectiva teórica, no proporcionando a los estudiosos y analistas ninguna técnica o método que permita poner en práctica esta etapa tan importante en el proceso de elaboración de las políticas públicas.
 

La presente ponencia intenta abordar los principales métodos con que cuenta el analista de políticas públicas para el cumplimiento de dicha tarea. Intenta dar algunas técnicas que permitan operacionalizar la fase, entendiendo por operacionalizar la conversión o redefinición de nuestras nociones teóricas, relativamente abstractas, en términos concretos que nos permitan realmente medir aquello que nos proponemos (Mainheim, 1986: 21). Requiere que aprendamos a pensar en términos prácticos. Pasemos a nuestra exposición.

I. Estructuración de los problemas públicos.

La fase de estructuración de los problemas públicos es la primera fase en las diversas corrientes que existen en la policy science. Recordemos que el punto donde precisamente existen divergencias es al momento de tomar la decisión, dividiéndose básicamente los autores en seis grupos:

1. Racionalismo o rational-comprehensive theory,
2. Incrementalismo o disjointed-incremental theory,
3. Tercer enfoque o mixed scanning,
4. Racionalidad limitada o satisficing behavior,
5. Erotetic rationality.
6. Interacción social de Majone.

No debemos perder de vista la definición de nuestra diciplina: el análisis de políticas un tipo de análisis que genera información de tal manera que mejora la base de juicio para el ejercicio de las deciones por parte de los policy-maker (Dunn, 1994: 61). En consecuencia, la estructuración de un problema público debe cumplir con la tarea de proporcionar la información suficiente para describir dicho problema. La estructuración de los problemas consiste en el uso de métodos para descubrir los elementos críticos de un problema, sus relaciones causales y los juicios de valor implicados (Dunn, 1996: 185).

II. Técnicas para la estructuración de problemas.

a) Análisis de presunciones.

Es una técnica que permite identificar los elementos y causas de un problema, con base a los presupuestos que asume una persona o un grupo de personas. A veces es expresado como deseos o metas que debe alcanzar una política pública y asumiendo que la causa del problema es aquel elemento al que se direigen sus acciones. Un ejemplo es el de la inseguridad, cuando en un gran número de programas de gobierno se propone como objetivo general de una política el aumentar la presencia policial. Aquí se asume que la falta de elementos que vigilen las calles es uno de los factores causales del problema.
 

Dicha técnica es muy útil para definir un problema que causa controversia entre los diferentes actores políticos en una sociedad. Permite crear modelos causales (verbales o simbólicos) a partir de las diferentes creencias o presinciones manifestadas por los actores, funcionarios y ciudadanos.
 

La técnica se concreta con los siguientes pasos:

1. Identificación de los actores políticos (stakeholders): se debe identificar, priorizar y jerarquizar a las diferentes personas que puedan aportar conocimiento acerca del problema o que puedan interferir con la implementación de alguna política. Los actores deben responder con propuestas para la resolución de el problema.
2. Busqueda de los presuntos factores que causan el problema con base a la recomendación que propone cada uno de los actores, sean explícitas o implícitas.
3. Comparación y evaluación de la colección de recomendaciones y de sus presunciones y de acuerdo a la certeza que manifieste cada uno de los actores respecto a sus presunciones.
4. Jerarquización de las presunciones en términos de su relativa certeza e importancia a los diferentes actores.
5. La creación de una nueva conceptualización del problema con base a las presunciones aceptables y síntesis de las los diferentes puntos de vista.

La mayoría de los problemas son muy complejos. Díficilmente el analista encontrará un problema delimitado en lo económico, político, social, etc. Hay ocasiones en que las opiniones acerca de un problema son contrapuestas. Por ejemplo, hay quienes opinan que la pobreza es un problema económico, otros que es un problema cultural, otros político, etc. Es importante que un analista encuentre los límites de un problema para proponer soluciones dirigidas a resolver eficientemente el problema.
 

Para concretar esta técnica es necesario manejarla en tres etapas que se describen a continuación:

1. Bola de nieve. Consiste en contactar a las personas que conozcan del problema y puedan aportar definiciones del mismo y pedirles que proporcionen el nombre de otras dos personas.
2. Acumulación. Consiste en acumular los diferentes elementos de las definiciones proporcionadas por las personas determinadas en la primera etapa.
3. Delimitación. Las ideas que cada uno de los participantes aporten se acumulan desechandose aquellas que ya fueron mencionadas y hasta lograr que no se aporte una nueva idea.

Es una técnica para clarificar los conceptos usados en la definición y clasificación de las situaciones problematicas. Esta basado en dos procedimientos: división lógica y clasificación lógica. Cuando seleccionamos una clase y lo partimos en sus partes componentes, el proceso es denominado división lógica; al contrario, cuando involucramos la combinación de situaciones, objetos o personas en categorías más complejas, es denominado clasificación lógica.
 

Por ejemplo, analizando la pobreza podríamos utilizar la división lógica para clasificar a las familias en dos grupos: familias cuyo ingreso es superior o inferior a al umbral de marginación. Podemos además utilizar sobre estas dos subclases la clasificación lógica, al añadir la variable de apoyos gubernamentales, en la base de ingresos antes y después de dichos apoyos y modificándose o clarificandose más el problema, al permitir determinar familias de atención prioritaria.
 

d) Análisis de jerarquía

Es una técnica para identificar las causas posibles de una situación problemática. No existe una regla certera para deducir causas de efectos, o efectos de causas, pero permite asumir las posibles causas generando un marco teórico para estructurar relaciones causales en una situación dada.
 

El análisis de jerarquía permite a un analista identificar tres posbiles tipos de causas:

1. Causas posibles: son eventos o acciones que, aúnque remoto, pueden contribuir a la ocurrencia de una situación de problema dado.
2. Causas plausibles: son aquellas que, en la base de la investigación científica o la experiencia directa, se cree que forzan una importante influencia en la ocurrencia de una situación juzgada a ser problemática.
3. Causa accionable: es aquella sujeta de manipularse o controlarse por las autoridades decisoras.

Es quiza el método más conocido y sirve para generar ideas, objetivos y estrategias que ayuden a identificar y conceptualizar un problema. Sin embargo, es importante puntualizar algunas recomendaciones para alcanzar al máximo su potencial:

1. El grupo participante debe estar compuesto por personas conocedoras del problema que se pretende estructurar, esto es por expertos.
2. Debe separarse en dos partes: la generación de ideas y la evaluación de dichas ideas. Esto permite evitar el critisismo prematuro.
3. La atmosfera del ejercicio de lluvia de ideas debe ser tan abierta y permisible tanto como sea posiblwe en la etapa de generación de las ideas.
4. La etapa de evaluación de ideas debe iniciar una vez que se haya agotado exhaustivamente la primera etapa.
5. Al final de la etapa de evaluación, el grupo debe priorizar las ideas e incorporarlas en un proyecto que contenga la conceptualización del problema y sus soluciones potenciales.

III. Recapitulación.

La intención de la presente ponencia es hacer un llamado general para el uso de técnicas y métodos que permitan poner en práctica las etapas del análisis de políticas públicas en cualquier orden de gobierno o en cualquier institución interesada.
 

Se ha producido bastante literatura en español pero la gran mayoría, sino es que toda, se maneja en un plano teórico, buscando la legitimación del paradigma científico que representa el análisis de las políticas públicas.
 

Sin embargo, considero que para lograr una aceptación del paradigma del análisis de políticas públicas como una ciencia que permite mejorar las bases que permiten tomar las decisiones públicas debemos demostrar su utilidad en el campo práctico, debemos utilizar las diferentes técnicas y métodos y evaluar sus resultados, debemos –en pocas palabras- operacionalizar las diferentes etapas del proceso de elaboración de las políticas públicas.

IV. Bibliografía.
* Aguilar, Luis F., La hechura de las políticas, Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1996.
* Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, Ed. Miguel Angel Porrúa, México, 1998.
* DeLeon, Peter, Advice and consent: the development of the policy sciences, Russell Sage Foundation, Estados Unidos, 1988.
* Dunn, William N., Public policy analysis, Ed. Prentice-Hall, Inc., New Jersey, 1994.
* Lindblom, Charles E., El proceso de elaboración de las políticas públicas, MAP, España, 1991.
* Manheim, Jarol B. Y Rich, Richard C., Análisis político empírico, Ed. Alianza Universidad, Madrid, 1988.
* Subirats, Joan, Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, MAP, España, 1993.

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